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云南省人民政府發(fā)布

《云南省人民政府關(guān)于九大高原湖泊

“三區(qū)”管控的指導(dǎo)意見》

（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）

全文如下——

云南省人民政府

云政發(fā)〔2022〕25號

云南省人民政府關(guān)于

九大高原湖泊“三區(qū)”管控的指導(dǎo)意見

昆明市、玉溪市、紅河州、大理州、麗江市人民政府，省直各委、辦、廳、局：

為指導(dǎo)九大高原湖泊涉湖州、市（以下簡稱涉湖州、市）從嚴(yán)制定湖泊“三區(qū)”具體管控措施，實現(xiàn)依法治湖、科學(xué)治湖、系統(tǒng)治湖、責(zé)任治湖，以生態(tài)環(huán)境高水平保護促進流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：

一、“兩線”、“三區(qū)”名稱及功能定位

（一）“兩線”、“三區(qū)”名稱

“兩線”分別是湖濱生態(tài)紅線、湖泊生態(tài)黃線。

“三區(qū)”分別是生態(tài)保護核心區(qū)、生態(tài)保護緩沖區(qū)、綠色發(fā)展區(qū)。生態(tài)保護核心區(qū)是湖泊岸線與湖濱生態(tài)紅線之間區(qū)域，生態(tài)保護緩沖區(qū)是湖濱生態(tài)紅線與湖泊生態(tài)黃線之間區(qū)域，綠色發(fā)展區(qū)是湖泊生態(tài)黃線與湖泊流域分水線之間區(qū)域。

（二）“兩線”、“三區(qū)”功能定位

湖濱生態(tài)紅線是具有生態(tài)功能的濕地、林地、草地、耕地、荒地（未利用地）等湖濱空間的管控邊界線，是維系湖泊生態(tài)安全的生命線。

湖泊生態(tài)黃線是實現(xiàn)湖泊生態(tài)擴容增量、維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的緩沖空間管控邊界線，是嚴(yán)禁開發(fā)建設(shè)的控制線。

生態(tài)保護核心區(qū)是流域生態(tài)安全格局體系的核心區(qū)域，是湖泊生態(tài)空間管控最嚴(yán)格的主導(dǎo)功能區(qū)，禁止開展與生態(tài)保護無關(guān)的建設(shè)活動，實現(xiàn)清零留白，還復(fù)自然生態(tài)。

生態(tài)保護緩沖區(qū)是湖泊的重要保護區(qū)域，是嚴(yán)禁開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，以生態(tài)修復(fù)為重點，提高湖泊生態(tài)環(huán)境承載能力。

綠色發(fā)展區(qū)是控制開發(fā)利用強度、調(diào)整開發(fā)利用方式、實現(xiàn)流域保護和開發(fā)利用協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，以提升生態(tài)涵養(yǎng)功能、促進富民就業(yè)為重點，完善生態(tài)補償和后期管護機制，建設(shè)生態(tài)特色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村，構(gòu)建綠色高質(zhì)量發(fā)展的生產(chǎn)生活方式。

二、“三區(qū)”管控指導(dǎo)意見

（一）生態(tài)保護核心區(qū)管控

以提升水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性為目標(biāo)，實行最嚴(yán)格生態(tài)保護制度，提出最嚴(yán)格監(jiān)管要求，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)逐步退出，最大限度減少人為干擾，筑牢湖泊生態(tài)安全底線。生態(tài)保護核心區(qū)實行正面清單管控。

1.全面排查實物指標(biāo)。排查梳理生態(tài)保護核心區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀各類設(shè)施、建（構(gòu)）筑物、產(chǎn)業(yè)、人口、土地利用等，形成實物清單。

2.全面退出無關(guān)設(shè)施。按照“湖泊革命”攻堅戰(zhàn)有關(guān)要求，從2022年開始除公共設(shè)施、文物、列入名錄的歷史文化名鎮(zhèn)（村）及原住民村落外，其他村莊（人口）、建筑物、產(chǎn)業(yè)以及與生態(tài)保護治理無關(guān)的設(shè)施逐步退出，并制定詳細(xì)退出方案，包括退出明細(xì)清單、退出時間計劃表、退出實施責(zé)任主體及退出后土地利用計劃等。

3.全面甄別分類處置。涉湖州、市要認(rèn)真甄別，2025年底前，暫時不具備退出條件的事項作為歷史遺留問題，創(chuàng)造條件逐步退出，并制定詳細(xì)的處置方案和存續(xù)期間管控措施。

4.嚴(yán)格管控建設(shè)活動。嚴(yán)格按照規(guī)劃開展維護、修復(fù)和提升生態(tài)功能的活動。在符合法律法規(guī)前提下，按照程序經(jīng)批準(zhǔn)可開展地質(zhì)災(zāi)害防治工程、防洪防護安全工程、生態(tài)工程、碼頭和道路（步道、廊道、綠道）等公共設(shè)施建設(shè)。對合法合規(guī)保留的歷史文化名鎮(zhèn)（村）、原住民村落、文物等按照有關(guān)規(guī)定和規(guī)劃進行全面管控。對暫不具備退出條件的歷史遺留事項進行嚴(yán)格管控，經(jīng)批準(zhǔn)可開展房屋修繕和必要的污水處理等配套公共設(shè)施建設(shè)。

5.嚴(yán)格污染防控與治理。加強對垃圾、污水的治理，做到全收集全處理，確保不讓垃圾、污水入湖。

6.嚴(yán)格落實耕地用途管制。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一管理，但不得違法違規(guī)改變耕地和永久基本農(nóng)田耕作屬性。制定種植結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，將結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)細(xì)化到作物、分解到鄉(xiāng)村、明確到地塊、落實到主體。推廣綠色有機種植，減少農(nóng)田污染物進入湖體。

7.嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度。嚴(yán)格取水許可審批，強化取水許可監(jiān)督管理，全過程管控湖泊取用水。

8.加快實施生態(tài)補水。科學(xué)論證、有序?qū)嵤┖瓷鷳B(tài)補水工程，有效補充湖泊水量，解決湖泊水資源短缺問題，保障湖泊法定運行水位。加強湖泊水量運行管理調(diào)度。

9.加快完善湖泊監(jiān)測體系建設(shè)。2023年底前，完善湖泊及入湖河道等監(jiān)測站網(wǎng)，加強水量、水質(zhì)、水生態(tài)監(jiān)測、研判及預(yù)警分析，為科學(xué)決策提供技術(shù)支持。

10.加快提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。遵循自然規(guī)律，宜林則林、宜草則草、宜濕則濕，盡量選擇鄉(xiāng)土物種，因地制宜打造大濕地、大生態(tài)、大景區(qū)，促進自然生態(tài)修復(fù)恢復(fù)，維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

（二）生態(tài)保護緩沖區(qū)管控

以減少人口、產(chǎn)業(yè)、建設(shè)用地、污染物排放總量為目標(biāo)，實行嚴(yán)格的管控措施，嚴(yán)禁開發(fā)建設(shè)活動，鼓勵人口和產(chǎn)業(yè)有序退出，增強湖泊生態(tài)系統(tǒng)凈化能力、調(diào)節(jié)能力和修復(fù)能力，最大限度降低入湖污染負(fù)荷，實現(xiàn)湖泊生態(tài)擴容增量。生態(tài)保護緩沖區(qū)實行負(fù)面清單管控。

11.禁止人口遷入。除原戶籍人口自然增長及符合人口遷移政策的情況外，原則上人口只出不進，小區(qū)、村莊建設(shè)面積只減不增?？梢虻刂埔酥贫ㄉ鷳B(tài)減負(fù)的戶口遷入限制性政策，引導(dǎo)和鼓勵生態(tài)保護緩沖區(qū)內(nèi)戶籍人口有序向外轉(zhuǎn)移并定居落戶，促進人口分布與資源環(huán)境可承載力相匹配。鼓勵分散居民點（村莊）逐步遷移至集中連片村落及城鎮(zhèn)區(qū)。

12.禁止新增建設(shè)項目。禁止新增工業(yè)項目、商品住宅等項目，堅決退出違規(guī)違建項目。嚴(yán)禁審批高污染、高耗水、高耗能項目。與生態(tài)功能定位不符的開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動有序退出，并科學(xué)制定詳細(xì)退出方案。對現(xiàn)有開發(fā)項目采取熔斷措施，重新論證、嚴(yán)格把關(guān)，該取消的堅決取消。鼓勵田園綜合體建設(shè)，對文旅農(nóng)融合項目也應(yīng)因地制宜、依法依規(guī)、適度發(fā)展。

13.禁止擴大建設(shè)規(guī)模。集鎮(zhèn)空間只減不增，鼓勵空間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)逐步退出。嚴(yán)格控制村莊建設(shè)用地規(guī)模，原則上只減不增。開展必要的鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村設(shè)施建設(shè)和民房修繕建設(shè)等，不得突破村莊規(guī)劃確定的邊界及管控要求。

14.禁止破壞生態(tài)空間。嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動對生態(tài)空間的占用和擾動，確保依法保護的濕地、林地、草地、耕地、荒地（未利用地）等生態(tài)空間面積不減少、生態(tài)功能不降低，生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。

15.禁止水資源浪費。全面實行最嚴(yán)格水資源管理制度，切實加強水資源剛性約束，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)使用先進的節(jié)水工藝和設(shè)備，依法依規(guī)淘汰落后工藝、技術(shù)和裝備。嚴(yán)格執(zhí)行用水定額標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)節(jié)水型企業(yè)有關(guān)要求，加快實施農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鄉(xiāng)節(jié)水技術(shù)改造。

16.禁止新增排污口。嚴(yán)格實行排污口登記制度，規(guī)范排污許可管理和排污口設(shè)置，除城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排污口外不新增入河排污口，逐步取締原有入河排污口（原有城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排污口除外）。開展污染溯源排查，建立污染源臺賬，定期分析研究，加強管控。2025年底前，全面消除黑臭水體。

17.禁止污水直排。推進城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋并向農(nóng)村延伸覆蓋，實施污水處理廠擴容提標(biāo)改造，確保收集污水全處理；對不具備管網(wǎng)集中收集的，通過分散式設(shè)施達標(biāo)處理或資源化利用。農(nóng)產(chǎn)品加工廢水和企業(yè)污水應(yīng)盡可能回用，實現(xiàn)零排放，一律淘汰達不到排放標(biāo)準(zhǔn)的工藝、技術(shù)和設(shè)施。

18.禁止生產(chǎn)生活垃圾無序處置。深入推進城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活垃圾分類，建立生活垃圾一體化處置模式。加強農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾收集轉(zhuǎn)運處置，推進農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用。

19.禁止“大藥大肥”方式種植。加強農(nóng)藥化肥經(jīng)營使用臺賬管理，嚴(yán)禁經(jīng)營使用殺鼠劑以外的限制使用類農(nóng)藥。推進農(nóng)藥化肥減量，推廣無土栽培、測土配方施肥、有機肥替代化肥和病蟲害綠色防控等生態(tài)環(huán)保種植技術(shù)。因地制宜推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。逐步常態(tài)化、規(guī)范化開展農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測。

20.禁止規(guī)模化養(yǎng)殖。制定現(xiàn)有規(guī)?；B(yǎng)殖的詳細(xì)退出方案，限期退出；指導(dǎo)散養(yǎng)戶科學(xué)收集利用畜禽糞污，禁止糞污直排。

（三）綠色發(fā)展區(qū)管控

以生態(tài)環(huán)境高水平保護促進流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，切實在完善生態(tài)制度、維護生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境上發(fā)力，最大限度留足綠色高質(zhì)量發(fā)展空間，積極探索符合湖泊流域特色的生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的生態(tài)文明發(fā)展之路，全力將綠色發(fā)展區(qū)打造成全省綠色高質(zhì)量發(fā)展典型示范區(qū)、“兩山”理論實踐創(chuàng)新基地。

21.科學(xué)確定人口和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模。遠(yuǎn)湖布局、離湖發(fā)展，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)先安排從生態(tài)保護核心區(qū)和生態(tài)保護緩沖區(qū)遷出的建設(shè)需求。按照湖泊保護需要，根據(jù)集約適度、綠色發(fā)展的原則，加快國土空間規(guī)劃編制及管控。湖泊面山區(qū)域嚴(yán)禁連片房地產(chǎn)開發(fā)。

22.嚴(yán)格管控建設(shè)用地總規(guī)模。建設(shè)用地以挖掘存量用地潛力、高效利用為主，新增建設(shè)用地主要用于保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等民生項目用地需求。對資源條件優(yōu)越，旅游、休閑、康養(yǎng)等發(fā)展?jié)摿^大的綠色產(chǎn)業(yè)，新增建設(shè)用地須嚴(yán)格論證。

23.統(tǒng)籌加快“兩污”治理。加快推進城鎮(zhèn)污水處理廠擴容提標(biāo)、雨污分流設(shè)施改造，加強農(nóng)村生活污水治理與農(nóng)村廁所革命有機銜接，積極推動農(nóng)村生活污水、糞污無害化處理和資源化利用。加強垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處置等各類環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和維護。2025年底前，完成流域內(nèi)城鎮(zhèn)雨污分流改造，城鎮(zhèn)污水收集率達95%以上，農(nóng)村生活污水收集處理率達75%以上，畜禽糞污綜合利用率達90%以上，城市生活垃圾處理率達97%以上，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾分類投放、統(tǒng)一運輸、集中處理。

24.全面提高用水效率。開展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水示范區(qū)建設(shè)，提高農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)水型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、用水定額標(biāo)準(zhǔn)等，實施節(jié)水技術(shù)改造。加強再生水利用，鼓勵將再生水優(yōu)先用于工業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)景觀、建筑施工、城市雜用等。2025年底前，流域內(nèi)萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量較2020年降幅均達16%以上。

25.加快開展面源污染治理。全面推進控肥增效、控藥減害、控膜減量、控水降耗“四控行動”。在滇池、洱海、撫仙湖等湖泊開展初期雨水治理試點，探索初期雨水分質(zhì)處理方式。

26.持續(xù)推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。深入落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，大力實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，加快補齊農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施短板，逐步實現(xiàn)土地平整、集中連片、機力暢通、灌排配套的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)格局。利用調(diào)蓄庫塘、生態(tài)溝渠等措施，收集農(nóng)田灌溉退水，加強循環(huán)利用。

27.深入推進水權(quán)水價改革。建立水權(quán)交易機制，制定具體工作計劃，明晰區(qū)域水資源管理權(quán)限，確定取用水總量控制指標(biāo)，開展用水水權(quán)分配和有償使用。推廣農(nóng)業(yè)用水計量收費，完善城鎮(zhèn)居民階梯水價和非居民用水超定額累進加價制度，充分發(fā)揮水價在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面的杠桿作用。

28.全力發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟。優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，推廣綠色生態(tài)種植，鼓勵耕地輪作。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能，制定遷出計劃，將現(xiàn)有“高污染、高耗水、高耗能”企業(yè)全部遷出流域外。鼓勵文化創(chuàng)意、會議會展、運動休閑、康體養(yǎng)生、鄉(xiāng)村度假、科研設(shè)計、總部經(jīng)濟等綠色高附加值服務(wù)業(yè)的發(fā)展。深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，推進文旅農(nóng)融合發(fā)展。

29.大力推進流域生態(tài)修復(fù)。2025年底前，洱海、瀘沽湖、陽宗海主要入湖河道水質(zhì)均在Ⅲ類及以上，其余湖泊主要入湖河道全面消除Ⅴ類、劣Ⅴ類水體。全面排查流域內(nèi)礦山，按照自然保護地、生態(tài)保護紅線管理要求分類處置，并按照宜林則林、宜耕則耕、宜草則草、宜景則景的原則進行生態(tài)修復(fù)，推進歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)。積極推進國土綠化行動，加強湖泊面山綠化和生態(tài)修復(fù)，提高森林覆蓋率，減少水土流失，涵養(yǎng)水源，提升森林、草原系統(tǒng)生態(tài)功能。加強入湖河道綜合治理，常態(tài)化開展“亂占、亂采、亂堆、亂建”清理行動，促進河道生態(tài)修復(fù)。加強入湖河道管理，嚴(yán)格主要入湖河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目和活動的審批及監(jiān)管。

30.積極探索生態(tài)保護補償機制。依托流域內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局和自然資源分布，制定工作計劃，開展生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算。建立湖泊生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測評價機制?？茖W(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，探索實施森林、濕地、河道、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等生態(tài)效益補償機制。探索完善用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度。健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核獎懲機制。

三、工作要求

涉湖州、市和有關(guān)部門要堅決扛起主體責(zé)任、屬地責(zé)任和行業(yè)責(zé)任，知責(zé)明責(zé)、守責(zé)擔(dān)責(zé)、履職盡責(zé)，做到責(zé)任清、人員明，可量化、可考核，管控情況要定期報告。

（一）涉湖州、市人民政府要認(rèn)真對照本指導(dǎo)意見，按照“管控措施內(nèi)容條款只能增加、不能減少的原則”和“管控標(biāo)準(zhǔn)只能更嚴(yán)、不能降低的要求”，結(jié)合各湖實際，一湖一策從嚴(yán)制定“三區(qū)”管控實施細(xì)則，管控措施要明確到人、到房、到村莊、到地塊、到企事業(yè)單位等，同時要明確責(zé)任單位。要加強群眾教育引導(dǎo)工作，保障群眾生產(chǎn)、生活平穩(wěn)，確保社會穩(wěn)定。請涉湖州、市人民政府認(rèn)真對照本指導(dǎo)意見，于1個月內(nèi)從嚴(yán)制定“三區(qū)”管控實施細(xì)則，并報省河長辦備案。

（二）流域范圍內(nèi)的飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類自然保護地按照《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等有關(guān)法律法規(guī)要求從嚴(yán)管控，重疊區(qū)域要按照最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（三）省發(fā)展改革委、省工業(yè)和信息化廳、省財政廳、省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省交通運輸廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省水利廳、省林草局等行業(yè)主管部門要加強對涉湖州、市的指導(dǎo)督促，推動各湖泊管控措施落地落細(xì)落實。

（四）涉湖州、市人民政府要在“兩線”劃定方案中明確“兩線”落地形式，因地制宜，形式多樣，宜路則路、宜樁則樁、宜網(wǎng)則網(wǎng)，便于識別，利于管護。原則上“兩線”應(yīng)在2022年底前完成物理標(biāo)識落地，涉及新建道路項目按照有關(guān)方案實施。

云南省人民政府

2022年4月25日

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來源 “云南省人民政府網(wǎng)”微信公眾號責(zé)編 楊奧審核 華芳